Як встановлювали баланс влад в Білорусі
Декларацію про державний суверенітет Верховна Рада Білоруської РСР ухвалила на одинадцять днів пізніше за український парламент – 27 липня 1990 року. Незалежність білоруські депутати також проголосили з невеликою затримкою – 25 серпня 1991 року. Але Конституцію Республіки Білорусь депутати ухвалили на два роки раніше за українських колег – 15 березня 1994 року.
«Запиту на національну культуру і мову не було. Білоруси, здається, були не готові до отримання незалежності і не знали, що з нею робити. Риторика про національну державу і власну політику багатьма білорусами не сприймалась. Основні очікування – базовий добробут, відсутність геополітичних змін та боротьба з корупцією», – каже білоруська журналістка та правозахисниця Марія Квіцінська.
Відповідно до Конституції, Білорусь була президентсько-парламентською республікою.
Президент став главою держави і виконавчої влади. Він керував системою органів виконавчої влади, створював і ліквідовував міністерства та інші центральні органи влади. За погодженням з парламентом президент призначав прем’єра, його заступників, деяких міністрів та керівника КДБ. Всіх інших міністрів президент призначав та звільняв самостійно.
До складу Верховної Ради Республіки Білорусь після проголошення незалежності входили 360 депутатів. Після ухвалення Конституції їхню кількість зменшили до 260.
Основний Закон визначив парламент як «вищий представницький постійно чинний і єдиний законодавчий орган державної влади». Окрім погодження кандидатур прем’єра та окремих міністрів, Верховна Рада могла ухвалювати та змінювати Конституцію. Депутати затверджували бюджет, встановлювали податки та збори, а також призначали суддів вищих судів, керівника та членів правління Нацбанку.
Вибори до білоруського парламенту відбувались за мажоритарною системою. Це мало визначальні наслідки для демократії в країні.
Конституція заснувала у Білорусі ще й Конституційний Суд. Він міг визнати неконституційними акти президента, парламенту та уряду. За власною ініціативою судді КС могли розглянути акт будь-якого державного органу чи громадського об'єднання на відповідність Конституції, законам і навіть міжнародним договорам, ратифікованим у Білорусі.
Суддів Конституційного Суду обирала Верховна Рада за власною ініціативою на 11 років. Голову суду парламент призначав за пропозицією президента.
Поява сильної руки
Датою появи сучасної Білорусі можна сміливо назвати 10 липня 1994 року. У цей день перемогу у перших президентських виборах здобув депутат Верховної Ради Білорусі Олександр Лукашенко. У другому турі його підтримали понад 80% виборців.
«Лукашенка розглядали як молоду альтернативу чинному прем'єр-міністру В'ячеславу Кебичу. Голосування було значною мірою протестним – проти особисто Кебича. Лукашенко прославився як борець із корупцією, господарник та людина з народу. При цьому його політика майже не відрізнялася від того, за що виступав Кебич», – каже білоруський журналіст і громадський діяч Максим Гацак.
Одразу після приходу до влади Олександр Лукашенко почав видавати «реформаторські» укази щодо органів влади і самоврядування, бюджету, пільг для окремих категорій громадян тощо. Але Конституційний Суд визнав ці рішення президента неконституційними. За два роки, з 1995 по 1996, Конституційний Суд Республіки Білорусь 13 разів визнав акти президента частково або повністю неконституційними.
Олександр Лукашенко знав, як з цим боротись. Своїм розпорядженням він зобов'язав органи влади безумовно виконувати неконституційні укази під персональну відповідальність їхніх керівників. Звичайно, це розпорядження Суд також визнав неконституційним, але це не зупинило уряд від його втілення.
Не стримувала Олександра Лукашенка й Верховна Рада, яка у 1995 році потрапила у пекло виборів за недосконалою мажоритарною системою. З травня по грудень відбулось чотири тури виборів, за результатами яких обрали лише 198 депутатів з 260 можливих.
Ще одним витком протистояння Олександра Лукашенка іншим гілкам влади стали народні волевиявлення. У травні 1995 року з ініціативи президента відбувся перший в історії Білорусі референдум. Громадяни відповідали на питання щодо зміни державних символів, надання російській мові статусу державної і можливостей президента достроково припиняти повноваження парламенту.
Опозиційних депутатів, які оголосили голодування в знак протесту проти політики Лукашенка, побили підконтрольні президенту силовики. Але це не відбило у понад 75% громадян бажання підтримати президента і кожне з оголошених ним на референдумі питань.
У листопаді 1996 року відбувся другий референдум. На цей раз йшлося про зміни до Конституції. Президент Лукашенко прагнув будувати державу як президентську республіку, а парламент – як парламентську. Перемогла ідея Лукашенка. Але через порушення, зловживання і масові фальсифікації референдум не визнали ні ОБСЄ, ні Рада Європи, ні ЄС.
«Головні аргументи, які тоді лунали за конституційну реформу – це необхідність сильної президентської влади, здатної швидко і рішуче навести лад, не озираючись на чинні бюрократичні процедури та політичні чвари», – пояснює Максим Гацак.
В Україні була спроба повторити досвід Олександра Лукашенка. У 2000 році Леонід Кучма провів референдум, на якому питав думку громадян про додаткові підстави для розпуску парламенту, скасування депутатської недоторканості, зменшення кількості нардепів та двопалатний парламент. Кожну з ідей підтримали понад 80% українців. На щастя, до сьогодні вдалося втілити лише скасування депутатської недоторканості, а впровадити інші пропозиції погрожує ледь не кожен президент України.
Остаточна президентська республіка
Відповідно до нової редакції Конституції Республіки Білорусь, яка досі діє майже без змін, президент став єдиним центром ухвалення рішень в країні. Він несе відповідальність «за охорону суверенітету, національну безпеку і територіальну цілісність, політичну і економічну стабільність, взаємодію органів влади та посередництво між ними».
З 1996 року білоруський президент одноосібно формує уряд. Єдине, що він узгоджує з нижньою палатою парламенту, – це особа прем’єра. Структура уряду, заступники прем'єра, призначення та відставка міністрів та інших членів уряду, керівників республіканських органів державного управління – в руках однієї людини.
Парламент розділили на дві палати. До нижньої, яка представляє всіх виборців країни, входять 110 депутатів. Вищу палату формують 64 представники територій республіки. Обирають її ради 6 областей та міста Мінськ – по 8 депутатів. Ще 8 призначає президент.
За згодою верхньої палати парламенту президент призначає керівників та суддів вищих судів, керівника та членів правління Нацбанку і без консультацій та узгоджень може їх звільняти. Всіх інших суддів та частину суддів Конституційного Суду Лукашенко призначає сам.
Палати працюють сесійно двічі на рік. Позачергову сесію може скликати лише президент. Нижня палата може розглядати проєкти законів та оголосити вотум недовіри уряду. Верхня палата остаточно схвалює чи відхиляє проєкти законів, затверджує бюджет, надає згоду на призначення голів вищих судів, скасовує рішення нижньої палати, призначає частину суддів Конституційного Суду та узгоджує незначну частину кадрових рішень президента.
Найважливіше повноваження, яке дала Лукашенку Конституція 1996 року, – можливість видавати декрети, які мають силу закону. Ці документи не можуть стосуватись змін до Конституції, бюджету, виборів, обмеження прав і свобод громадян. Всі інші питання президент може вирішити без депутатів.
Попри те, що роль і завдання Конституційного Суду Конституція не змінила, в новому балансі гілок влад реальної ролі в системі стримувань і противаг він більше не відіграє.
Наслідки концентрації влади
Одразу після референдуму 1995 року Лукашенко розігнав Верховну Раду, яка намагалася оголосити йому імпічмент, придушив протести, змінив голову ЦВК і з лояльних до себе депутатів сформував новий двопалатний парламент.
Усі наступні вибори до нижньої палати парламенту відбувались за мажоритарною системою – і майже завжди перемагали провладні депутати. Опозиційних кандидатів часто просто не допускали до участі. Так Лукашенко отримував абсолютну більшість у кожному скликанні нижньої палати парламенту з позапартійних парламентарів.
Верхня палата за замовчуванням формувалась із лояльних до влади представників регіонів, тому теж не становила небезпеки для президента.
«Зараз у народі парламент називають «палаткою», бо він нічого не вирішує. Це номінальний орган, купка людей, яким приходять завдання, за що і як голосувати. Люди не знають депутатів, бо вони нічого не вирішують і ні на що не впливають. Навіть у медійному полі парламент показують слабким. Формально він існує, але ні на що не впливає», – пояснює Марія Квіцінська.
Але опозиція все одно з’являлась, і з нею боролись неправовими методами. У 1999 році почали зникати лідери опозиційного руху. Серед них були ексміністр внутрішніх справ та ексголова ЦВК, які перейшли на бік опозиції. Пізніше, ексспецназівець білоруського СОБРу зізнався, що брав участь у їхньому вбивстві. Тіл політиків ніхто так і не знайшов. Розпочалось розслідування, навіть знайшли підозрюваного. Але влада зробила все, щоб ніхто не поніс відповідальності.
Останніми виборами, які визнав демократичний світ, були вибори до Верховної Ради 1995 року.
У вересні 2004 року пройшов ініційований Лукашенком референдум, на якому громадяни зняли конституційне обмеження для президента перебувати на посаді не більше двох строків. Тому станом на листопад 2021 року Олександр Лукашенко вже 26 років при владі, шість разів його «обирали» президентом. Передати владу він не готовий.
З 2001 року кожні президентські вибори супроводжуються протестами громадян, які жорстоко розганяють силовики. За три місяці останніх демонстрацій у серпні 2020 року затримали понад 30 тис осіб.
Олександр Лукашенко сам вирішує усі найважливіші питання у Білорусі і його неможливо стримати. Він перекриває для власних громадян кордон з Україною, вважає пандемію коронавірусу політичною війною та інтегрує Білорусь в Росію.
Які висновки варто зробити Україні
Події у Білорусі останніх 26 років – це історія, яку могла б повторити Україна без Помаранчевої революції та Революції гідності. Це альтернативна Україна, де впровадили результати референдуму Кучми 2000 року – зменшили кількість народних депутатів, поділили Верховну Раду на дві палати і розширили підстави для розпуску парламенту. У тій можливій реальності Леонід Кучма переобрався на третій строк.
Серед українців можна почути схвальні думки про владу Білорусі – мовляв, там порядок, відремонтовані дороги і немає корупції. Але на практиці там катують і ґвалтують протестувальників та простих людей, співробітники КДБ проникають у квартири громадян. А заради арешту опозиціонера влада готова підняти винищувачі і змусити посадити пасажирський літак іноземної компанії.
Владна верхівка Білорусі небезпечна не лише для власних громадян, але й для країн-сусідів. Країни Балтії переживають через Білоруську АЕС, яку побудували на кордоні з Литвою, Польща – через штучну міграційну кризу, а Україна – через майже 1100 кілометрів спільного кордону, яким потенційно може скористатись Росія.
В 2019 році ми обрали позасистемного президента і повністю довірились його партії. Водночас, наразі його нічого не стримує: Кабмін та Верховна Рада фактично беззубі. Глава держави не боїться порушувати Конституцію і закони: систематично ставити завдання для уряду, вимагати посадок, звільняти суддів Конституційного Суду, позбавляти посад чиновників, тиснути на суди та прокуратуру. Він вимагає швидких і простих рішень. Парламентські довгі і публічні процедури його не влаштовують.
Але це не дивно. З нагоди 30 річниці незалежності України Центр спільних дій підготував історичний огляд балансу влад в Україні. Ми дійшли висновку, що кожен президент намагався перебрати на себе якомога більше повноважень. І якщо цього не спиняти – то ми легко повторимо досвід Олександра Лукашенка.
Сумнівно, що Олексій Данілов чи Олександр Новіков, які виступають за остаточне вирішення питання балансу влад в Україні, хочуть перейняти саме такий досвід президентської влади. Але вже двічі ми були дуже близькими до того, щоб застосувати білоруський досвід в Україні: в часи майже необмеженої влади Леоніда Кучми та Віктора Януковича. І двічі це закінчувалось революціями.
Тому, можливо, замість того, щоб шукати спасіння у швидких рішеннях президента, варто підтримувати довші, але якісніші процедури, які не будуть загрожувати громадянам і нашим правам. Єдиний орган, який ніколи не захопить владу і навіть не матиме на це змоги – парламент. Краще і безпечніше боротись за парламентську республіку.
Операційне управління державою варто довірити керівнику уряду, якого контролює парламент. Адже у наших реаліях президент увесь час намагається втручатися у роботу уряду і підминати під себе парламент. І нічого, крім розхитування держави і збільшення безладу, це не приносить.