ГоловнаПолітика

Маяки для «оборонки»

Проблема трансформации «Укроборонпрома» и реформы всего ОПК с некоторых пор превратилась в головную боль для нового президента. Во-первых, Владимир Зеленский столкнулся с неприятной реальностью – внутри его команды есть не просто разные видения оборонной реформы, но некоторые позиции с непримиримыми противоречиями. Во-вторых, еще более досадным оказалось открытие, что наследие предшественника являет собой куда более нелицеприятный калейдоскоп картинок, чем представлялось на первый взгляд.

Фото: Макс Левин

В самом деле, заигравшись в постановки сцен нескончаемого пиара и военных показух, предыдущая власть оставила немало печальных реалий, в которых наиболее видное место можно отвести разрозненным (порой не стыкуемым) номенклатурам вооружений в ВСУ, отсутствию видения будущего облика армии и сотрясающемуся от скандалов ОПК. С легкой руки страстного почитателя «ручного управления» «оборонкой» поставки вооружений и военной техники (ВВТ) в ВСУ и другие военные формирования превратись в череду маленьких войн лоббистских групп, причем в результате осуществлялись они хаотично и без всякой системны. Например, в армии сегодня используются средства связи четырех разных иностранных производителей, боевые колесные машины десятка производителей, безпилотники, как минимум шести производителей и т.д. Когда же речь об импорте, чаще всего он превращался в методику подавления возможностей отечественных оборонных предприятий. Как закупки французских 55 вертолетов, которые стали настоящим ударом под дых программе «Национальный вертолет Украины». И все это во время войны России на уничтожение Украинского государства, с остающейся угрозой масштабного военного вторжения и почти ежедневными боевыми потерями украинских военных на передовой.

Исходные данные «оборонки»

От способности новой власти оперативно изменить условия функционирования ОПК зависят темпы и качество наращивания оборонного потенциала страны и создания реального щита для сдерживания агрессии Кремля. Это главная цель, и она представляет собой суммарные возможности и способности сил обороны Украины нанести такой урон атакующей России, чтобы вынудить отказаться от плана масштабной военной агрессии.

Обновленные «правила игры» на украинском оборонном рынке должны позволить предприятиям развивать и внедрять новые технологии как в рамках все еще довольно скудного гособоронзаказа (ГОЗ), так и за счет активного экспорта иностранным государствам. Реалистичная оборонно-промышленная политика государства должна четко регламентировать отношения заказчиков ВВТ (в первую очередь Минобороны) и исполнителей. Включая ответственность сторон. Пример нынешнего противостояния Минобороны и «Укроборонпрома» по поводу качества бронетранспортеров и брони для них – как раз из этой области. Но лихорадит не только «Укроборонпром». Примечательно, что накануне 28-го Дня независимости МВД расторгло контракт с руководством НПО «Форт», в том числе, с его директором Виктором Писаренко, вменяя уволенным руководителям оружейного предприятия многочисленные злоупотребления. А говоря о предприятиях космического агентства, специалисты в один голос твердят, что былые корифеи украинского ОПК погрязли в долгах и коррупционных схемах. Это – не отдельные проблемные участки, это прямые последствия отсутствия оборонно-промышленной политики государства.

Фото: Макс Требухов

Неопределённость в направлении развития армии, проедающей 72-76% оборонного бюджета (а значит, позволенная хаотичность перевооружения), привела к тому, что военное ведомство, главный из 16-ти государственный заказчик может вообще не подписать контракт с производителем, даже если его продукция включена в ГОЗ. Минобороны таким образом лишает оборонные предприятия возможности развиваться и создавать новые технологии, поскольку они не мотивированы прибылью. В Украине даже при наличии утвержденной правительством нормы прибыли в 5% на закупленные комплектующие и 30% – на выполненные работы, действует правило Минобороны – 1% прибыли на комплектующие и 20% – на работу. Это – путь к деградации и самоуничтожения ОПК. В крупнейшем объединении частных структур ОПК – Лиге оборонных предприятий, подсчитали, что с учетом необходимости для большинства предприятий закупать иностранную элементную базу и многие другие комплектующие, общая прибыль для большинства производителей ВВТ может составлять не более 6-7 %. При фактическом отказе Минобороны финансировать разработки новых ВВТ (ОКР с начала войны можно пересчитать на пальцах) и невозможности вкладывать в развитие из прибыли такое положение дел делает участие частного бизнеса в ГОЗ неинтересным и бесперспективным.

Более того, до недавнего времени получение лицензии на внешнеэкономическую деятельность (ВЭД), то есть, право на экспорт без обращения к спецэкспортерам, превращалось в эпопею. Например, прошедшим кабинетные баталии предприятиям ХК «Укрспецтехника» и «Кузне на Рыбальском» на получение лицензии понадобилось соответственно около года и не менее полутора. Правда, нынешний наблюдательный совет «Укроборонпрома» шлет и позитивные сигналы: желающие предприятия всех форм собственности будут иметь право самостоятельной торговли на мировом рынке оружия, а на отечественный рынок оборонной продукции придет основательная либерализация.

Танки Т-64БВ
Фото: 112
Танки Т-64БВ

Это крайне необходимо, потому что отечественный ОПК из-за скудного ГОЗ (в течение последних трех лет около 600 млн долл. или чуть больше) и в силу развитых традиций остается исключительно ориентированным экспорт. А в условиях выживания времен президента Порошенко из Украины началось подлинное бегство предприятий: в Литву, в ОАЭ, в Китай и даже в ЮАР. А это, кстати, не только потеря валютных прибылей, но и утечка мозгов и технологий. Но главное, от оборонно-промышленной конструкции зависит приход в страну иностранных инвесторов и иностранных технологий. Чтобы открыть шлагбаум для иностранных инвесторов, необходимо позволить им быть хозяевами своего же дела. То есть, понимать, что включение в ГОЗ – это точно подписание контракта и некоторая прибыль; быть уверенным, что построение рентабельного производства позволит продавать излишки на рынках третьих стран без попадания в капкан кабальных условий со стороны Украинского государства.

Краеугольные камни оборонной реформы

С самого начала стоит оговориться: вполне реально избрать модель, которая на первый взгляд, не выглядит правильной и содержит риски. Например, когда вице-премьер-министр, занимающийся вопросами обороны и оборонной промышленности, будет одновременно и министром обороны. Такой подход может быть результативным, но содержит конфликт интересов для остальных 15 заказчиков ВВТ. Можно оставить регуляторные функции государства существующему профильному департаменту Минэкономразвития, а «Укроборонпром» трансформировать в управляющую компанию по принципу НАК «Нефтегаз Украины». Но тогда еще больший конфликт интересов и коррупционных рисков.

Но если все же реформаторы позаботятся о целостной реформе, предусматривающей построение эффективно действующей системы, необходима серия шагов (включая законодательный уровень решения задачи), в которой во главу угла будет поставлена цель перевооружения ВСУ и других вооруженных формирований государства, а также обеспечение устойчивого развития национальных технологий. При этом реформа ОПК (где трансформация ГК «Укроборонпром» является лишь ее частью) определенно должна базироваться на научно-обоснованной, утвержденной Советом нацбезопасности и обороны, стратегии. Государству однозначно придется создать полноценный центральный орган исполнительной власти – а значит, министерство.

Фото: ukroboronprom.com.ua

Почему именно так? Потому что только в такой модели руководитель ОПК будет членом правительства и членом СНБОУ, и будет иметь голос при принятии решений. Только такая модель позволит вырабатывать единую во всем государстве оборонно-промышленную политику, охватывающую все предприятия. Только министерство может быть соответствующим контрагентом иностранных государственных учреждений. И лишь министерству под силу создание государственного технологического кластера с участием частных и иностранных предприятий (его рабочим, хозяйственным органом может быть дивизион в «Укроборонпроме», который со временем может вырасти в самостоятельный холдинг). Наконец, едва ли не самое главное: таким образом будет обеспечено не кулуарное, а коллективное формирование ГОЗ и введет цивилизованные взаимоотношения между заказчиками и исполнителями.

При необходимости возможна и постепенная поэтапная трансформация в полноформатный орган исполнительной власти существующего департамента Минэкономразвития (в котором ныне 47 человек). Первым этапом может стать создание профильного агентства, которое будет выведено из подчинения Минэкономразвития. Уже с момента образования подчиненного вице-премьер-министру профильного агентства (или сразу министерства) все вопросы ГОЗ формироваться на правительственном комитете по вопросам обороны, в частности, с участием всех силовых министерств, Минэкономразвития и торговли, Минфина, Службы безопасности, Министерства юстиции и др.

Второй этап предусматривает (ориентировочно в течение года) развертывание института уполномоченных (вместо института генеральных конструкторов), подразделения по развития передовых технологий (украинской версии американского DARPA), перевод Госслужбы экспортного контроля. Кстати, именно в это время логично предусмотреть трансформацию ГК «Укроборонпром» в группу самостоятельных государственных холдингов.

Министерство не вмешивается в хозяйственную деятельность предприятий и объединений. А государственное управление осуществляется при помощи таких инструментариев. Во-первых, распределения прибыли государственных предприятий (спецэкспортеров) от внешнеэкономической деятельности. Речь должна идти о направлении 30% прибыли не в общий бюджет, а на реализацию профильных задач по развитию технологий или перевооружение сил обороны. Во-вторых, распределения ресурсов, полученных Фондом госимущества Украины в ходе реализации земель или имущества предприятий, прошедших процедуры реструктуризации или приватизации (на реализацию профильных задач по развитию технологий или перевооружение сил обороны). Наконец, в-третьих, назначением директоров государственных предприятий и наблюдательных советов объединений предприятий (НАК, холдингов и др.).

Фото: president.gov.ua

Логичные функции регулятора ОПК

Начнем с того, что такой орган должен принимать непосредственное участие в оборонном планировании, в частности в подготовке государственных программ развития ВСУ, развития вооружений и военной техники (ВВТ) и развития ОПК (прежние госпрограммы развития ВСУ и ОПК финишируют в 2020 г.). При этом такое министерство должно быть главным разработчиком госпрограмм развития ВВТ и ОПК. И ключевым органом формирования гособоронзаказа (ГОЗ) для всех заказчиков государства. Что предусматривает обобщение ГОЗ профильным правительственным комитетом в соответствии с планированием Генштаба ВСУ и соответствующими структурами других заказчиков, проведением экспертизы о необходимости и объемов финансирования подготовки производств, а также целесообразности предоставления госгарантий отдельным предприятиям. Кроме того, орган формирует политику ценообразования на продукцию оборонного назначения в ГОЗ, упрощения тендерных процедур. В частности, путем отмены расчетно-калькуляционных материалов (РКМ), кроме продукции предприятий – монополистов. Также путем совместной работы с госзаказчиками, прежде всего с учреждениями Минобороны и Генштаба, формирует политику перехода к унификации ВВТ сил обороны Украины. Также разрабатывает и внедряет политику предоставления денежного вознаграждения при внедрении новых разработок, технологий в серийное производство (другими словами, незаслуженно забытую в Украине выплату роялти) предприятиям-разработчикам ВВТ, если они передают производство другим предприятиям.

Но есть еще целый ряд функций, которые следует упомянуть отдельно. Например, определение путем экспертизы и представления на утверждение в СНБОУ приоритетных госпрограмм перевооружения. Согласно исследованию УИИБ, воюющая страна может позволить себе три – пять таких госпрограмм с «защищенным» финансированием без привязки к трехлетнему ГОЗ и годовым бюджетам. А также определение путем экспертизы и утверждения приоритетных разработок (научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ). Определение источников финансирования НИОКР, включая распределение доходных ресурсов, полученных от оружейного экспорта. А также определение политики по созданию новых ВВТ, в том числе, совместно с иностранными компаниями. После экспертизы о целесообразности создания совместных производств, принятие инвестиций и утверждение обязательств государства в рамках таких совместных проектов министерство представляет предложения по развитию ВТС с иностранными государствами на рассмотрение Межведомственной комиссии по политике ВТС и ЭК при Президенте Украины и принимает решение после получения рекомендаций этого органа или в случае соответствующего указа Президента Украины.

В компетенции правительственного органа должно быть и определение путем экспертизы и утверждения объемов и порядка импорта ВВТ, технологий, услуг. Разработка и реализация государственной политики в сфере применения офсетных соглашений. Среди прочего, именно от данного министерства должны исходить предложения о невозможности импорта оборонной продукции или услуг, аналоги которых производятся в Украине. А в идеале, конечно, эта позиция должна быть закреплена на законодательном уровне.

Фото: opk.com.ua

В рамках надзора за внешнеэкономической деятельности (ВЭД) предприятий ОПК этот правительственный орган обеспечивает предоставление предприятиям ОПК прав на осуществление ВЭД по упрощенной процедуре в пределах введения либеральных подходов (путем получения лицензий от Госэкспортконтроля), то есть без обязательного обращения к специальным экспортеров. Вводит и осуществляет надзор за государственной сертификации производств. Естественно, что через Госэкспортконтроль министерство должно решать задачу предоставления предприятиям ОПК и спецэкспортерам разрешений на осуществление поставок ВВТ иностранным странам, получать от предприятий ОПК отчеты об участии в ВТС. А в случаях, когда сделка на мировом рынке вооружений имеет политический подтекст, министерство готовит обоснованные и выверенные предложения на рассмотрение Межведомственной комиссии по политике ВТС и ЭК при Президенте Украины. Не лишним было бы возложить на правительственную структуру и реализацию задач маркетинга рынков – совместно со спецэкспортерами (что особенно актуально в случае выведения спецэкспортеров из-под юрисдикции «Укроборонпрома»).

Есть еще задачи разработки и реализация государственной политики в области стандартизации ВВТ сил обороны Украины, с учетом постепенного перехода на стандарты НАТО. Кроме того, это предполагает формирование в пределах развития единой в государстве структуры стандартизации ВВТ создания сети испытательных лабораторий. И, наконец, самый чувствительный вопрос – разработка и реализация государственной политики корпоратизации, акционирования и приватизации предприятий ОПК.

Естественно, тут описана модель, близкая к идеальной. Но хотя по ходу возникнет немало спорных вопросов, все же главная задача государства правильно ответить на два ключевых из них. Причем, обоснованно, выверено, с непременной всесторонней экспертизой. Во-первых, какие ВВТ Украина создаст сама, какие – в рамках совместных международных проектов, а какие придется закупать. А во-вторых, какие новые вооружения армия получит сегодня, какие – через три-пять лет, и каким оружием будет располагать через десять лет. Именно создание исполнительного органа в правительстве может максимально деполитизировать реформу.

Реформирование должно вывести ОПК на новые уровни развития, позволить объединить науку, производство и армию. Но во главу угла все равно необходимо ставить перевооружение. Если это будет сделано, Украина имеет шанс совершить гиперскачок – перейти от движения вдогонку наиболее перевооружающимся странам мира до создания на упреждение ассиметричного оружия на новых физических принципах.

Валентин БадракВалентин Бадрак, директор Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння
Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook, Twitter і Telegram